GOVERNO PARTECIPATO DEL TERRITORIO



EDITORIALE


Governo partecipato del territorio: necessità e problema


di Simone Siliani *


    


Ciò che è comune alla massima quantità di individui

riceve la minima cura. Ognuno pensa principalmente a

se stesso, e quasi per nulla all’interesse comune


Aristotele, Politica



Come ogni bene comune, anche il paesaggio pone veri e propri problemi epistemologici relativi alla sua natura, alla sua accessibilità da parte dei cittadini (presenti e futuri, direi) e, dunque, alla forma del regime politico che sottende alla sua gestione, tipicamente la democrazia e le sue molteplici forme (ma in linea generale, questo problema si pone o si porrebbe anche per regimi non democratici o non compiutamente democratici).

Il tema dei beni comuni pone in termini rinnovati una fondamentale questione di democrazia perché riguarda l’accesso ai beni della vita in termini di eguaglianza. E non solo del diritto di ciascuno a poterne disporre in termini sufficienti per vivere, ma anche dal punto di vista del superamento di divari sempre più larghi e insopportabili fra le persone per l’accesso alla conoscenza o ai paesaggi, intesi non tanto dal punto di vista vedutistico, bensì da quello del risultato del rapporto fra mondo naturale e opera dell’uomo, che costituiscono la “cultura”, l’identità (sempre mutevole e in continua costruzione) di una comunità.

I beni comuni, tanto quelli naturali quanto quelli relazionali, devono essere sottratti alle regole del profitto non solo perché esso implica una squilibrata distribuzione dello stesso (cioè una discriminazione fra uguali), ma anche perché implica un loro sfruttamento (consumo) intensivo e tendenzialmente illimitato in un ristretto arco temporale: elementi incompatibili con la loro condizione di beni a “titolarità diffusa”, che appartengono a tutti e non sono di proprietà di nessuno, cioè tutti devono potervi accedere e nessuno può vantare una esclusiva su di essi. Ma tale diritto di accesso deve prevedere un limite nel loro uso, così da poterne garantire la consistenza e dunque l’uso anche alle generazioni future. La loro tutela si connette perciò inevitabilmente al tema, politico, dei diritti del cittadino.

Ora, questo è esattamente il dilemma dei beni comuni: come stabilire e rendere efficaci norme e regole per l’uso e la tutela di questi beni, fondate su nuove forme di razionalità, regole sociali e di reciprocità.

Allo stesso tempo, i beni comuni pongono in modo concreto la questione della democrazia – anch’esso un bene fragile, scarso e minacciato come molti dei beni comuni naturali – e della dotazione dei diritti per ogni persona.

Ora, il paesaggio non sfugge a queste problematiche, anzi se possibile le accentua per il primo problema che di fronte ad esso si pone: cosa è, o cosa debba considerarsi, ai fini della tutela, e più in generale delle politiche pubbliche, il paesaggio.

Come è noto, in Italia il problema è stato risolto normativamente (il che non significa che lo sia stato anche sul più ampio piano epistemologico) con il Codice nazionale dei beni culturali e del paesaggio. L’accostamento beni culturali-paesaggio non è neutro, né scontato. Infatti, da un lato ci suggerisce cosa non è il paesaggio, cioè non è “il bellosguardo dalla villa”, appunto una concezione “vedutista” del paesaggio, bensì l’insieme del territorio nelle sua complessa e finanche contraddittoria trama storicamente determinatesi dei rapporti fra l’azione antropica e gli elementi naturali. Tuttavia ci dice anche che, come per i beni culturali, riconoscimento del valore, tutela e valorizzazione costituiscono un tutt’uno, impossibile da segmentare. Ciò significa anche riconoscere i valori culturali che il territorio esprime, salvaguardarli (cioè anche difenderli) e recuperarli, non disperderli attraverso azioni indifferenti a tali valori e intesi a riprodurli artificiosamente.

Così il Piano paesaggistico di cui la Regione Toscana si è dotata (insieme alla Puglia, le uniche regioni che ad oggi abbiano adempiuto nei contenuti e nelle modalità agli indirizzi della legge nazionale) si occupa di tutto il territorio e non solo della conservazione dei paesaggi eccellenti, ma anche di quelli delle periferire, delle campagne urbanizzate, le aree dismesse, le zone industriali degradate, i bacini fluviali, le colture agricole come quelle boschive o minerali ecc. Un territorio nato dalle trasformazioni antropiche e costantemente influenzato da queste. Per questo il Piano del Pesaggio della Toscana non si ferma all’aspetto estetico-percettivo (pur nell’accezione dinamica assunto nella Convenzione europea del paesaggio), ma lo concepisce nel suo elemento strutturale, in cui le identità dei luoghi discendono da uno stratificarsi di relazioni fra gli insediamenti umani e l’ambiente, interpretando in maniera dinamica e processuale i rapporti fra “paesaggio ecologico” e “paesaggio culturale”.

L’impianto del Piano è orientato piuttosto alle regole per il governo della qualità delle trasformazioni di tutto il territorio, che non alla mera vincolistica. In questo senso, dovrebbe essere definitivamente superata ogni retorica stucchevole del “bello” e della “bellezza che salverà il mondo”, anche se purtroppo essa abbonda sulla bocca dei politici così come per i latini il risus abundat in ore stultorum. Torna in mente, a questo proposito, il bel libro di Marco Romano La città come opera d’arte, in cui l’opposizione semantica bello/brutto viene estratta dall’ambito culturale tradizionale in cui essa ha assunto uno specifico significato all’interno della cultura occidentale (“il suo maggiore o minore corrispondere a un modello mentale della bellezza che la nostra cultura ha immaginato o che forse serbiamo da sempre come archetipo”) relativo all’intenzionalità dell’autore della specifica opera d’arte, per essere reinterpretata in un ambito più vasto e complesso come una città “... costituita da molte e diverse categorie di manufatti … ciascuno dei quali corrisponde a una specifica sfera espressiva con propri codici di lettura e di apprezzamento, che tuttavia nel loro insieme debbono riuscire a dar luogo ...a un manufatto in qualche modo unitario”. Ecco, mi pare che per il paesaggio possa dirsi qualcosa d’analogo: anch’esso è composto da “manufatti”, creati dall’uomo nel suo costante interagire con il dato naturale, immaginati per se stessi come tali e che nella loro interrelazione hanno prodotto un sistema, pensato con tale intenzionalità, i cui valori e significati risultano ultronei rispetto ai singoli manufatti. Ma se così è, cioè se il paesaggio è in qualche misura un’opera d’arte (frutto dell’artificio intenzionale dell’uomo), allora dovrà ammettersi la possibilità di un giudizio critico su di esso. Un diritto che spetta ad ogni cittadino (peraltro non solo il “residente” del tempo presente in una certa comunità, ma anche coloro che ancora a quella comunità non appartengono perché non nati, i posteri, e coloro che pur spazialmente lontani hanno un legame con quel paesaggio), che si esplica nella concreta possibilità di partecipare a contribuire alle decisioni in ordine al modificarsi di quel paesaggio nel corso della propria generazione. Romano parla della città come opera d’arte della quale l’insieme dei cittadini è il committente e, credo, che non dissimile debba essere considerato il rapporto dei cittadini con il paesaggio. Questo però comporta un enorme problema: la bellezza di questo bene comune, cui certamente è interesse collettivo tendere, non può essere percepita né vissuta alla stessa maniera da tutti i cittadini. Ecco dunque, il significato sociale e politico della tutela e valorizzazione del paesaggio: la compozione dei diversi punti di vista, dei molteplici canoni di interesse e bellezza che entrano in gioco nelle continue trasformazioni di questo bene.

Qui giungiamo al cuore del problema, peraltro ben sviscerato dal saggio di Paolo De Simonis, relativo alle modalità con cui si è inteso (o talvolta evitato) favorire la partecipazione dei cittadini alla formazione delle decisioni sulle trasformazioni del territorio che incidevano sul paesaggio. Come si è detto, è questo un problema sostanziale della democrazia moderna e non è riconducibile solo a quello che taluni considerano un aspetto marginale o “formale” della democrazia, quello della “democrazia partecipativa”.

Come evidenzia De Simonis, qui non si tratta di affrontare questo problema come una soluzione di contingenze politiche (il distacco preoccupante e progressivo delle istituzioni della democrazia rappresentativa dal popolo, dal “sovrano”), che pure ha dato vita a iniziative legislative assai avanzate come quella della Regione Toscana con la sua legge sulla partecipazione  o a molteplici esperimenti di attivazione della popolazione nei processi decisionali a livello locale. Si tratta piuttosto di affrontare il cuore della crisi di senso che sta attraversando attualmente la democrazia nel mondo. Certamente un paradosso: nel momento in cui massima è l’estensione della forma di governo che esplicitamente si riconduce a quella democratica, tanto da rendere ogni altra forma quasi delegittimata e da indurre forme di governo dai contenuti in netta e forse insanabile contraddizione con i canoni del modello democratico pur continuando a definirsi “democratiche”, ad es. la cosiddetta “democratura” di cui si è parlato con riferimento alla Russia di Putin, registriamo un po’ ovunque nel mondo un approfondirsi della distanza fra il popolo sovrano e le sue istituzioni democratiche. Il sintomo di questa malattia è l’allontanamento dei cittadini dalle urne, anche quando sono chiamati ad esprimersi non sui partiti politici (che godono del più basso indice di gradimento nei cittadini forse dalla loro esistenza) ma anche su questioni inerenti la vita civile o sociale (referendum), la delegittimazione e la minima credibilità delle istituzioni della democrazia rappresentativa (parlamenti, governi locali e nazionali), il trasferimento di competenze decisionali fondamentali per la vita civile dai luoghi della democrazia rappresentativa a luoghi tecnocratici e non fondati su una legittimazione democratica (tipicamente nelle istituzioni europee e sovranazionali, come anche in quelle della globalizzazione o della vita economica e finanziaria). Potremmo discutere a lungo sulle origini di questa crisi e sulle sue caratteristiche, ma non sarebbe questo il luogo appropriato. Qui mi basta segnalare come il tema della partecipazione dei cittadini alla formazione di decisioni sulle trasformazioni territoriali e del paesaggio (in quanto bene comune), costituisce una problematica di grado elevato nella scala dei problemi della moderna democrazia. E mi sembra che De Simonis inquadri correttamente il problema entro questa cornice.

Il suo testo è di utilissimo stimolo per chi, come il sottoscritto forse per deformazione professionale (indotta dalla lunga esperienza nel campo dell’amministrazione pubblica a livello territoriale), è ossessionato da un problema cui è davvero difficile dare risposta: mentre siamo assolutamente d’accordo che la democrazia partecipativa, in particolare sulle politiche territoriali, costituisca un elemento centrale della possibile rivivificazione della democrazia anche in termini di teoria politica, io non riesco a sottrarmi alla domanda: “come si fa?”. Quale è il modo migliore per risolvere il problema dei problemi che questo ingresso diretto (auspicato) dei cittadini nell’agone in cui si decidono le politiche pubbliche ingenera, cioè la composizione del conflitto fra i molteplici interessi non più mediati a monte dalla rappresentanza politica?

E la mia seconda, assillante, domanda quando alla prima si risponda – come di solito avviene – con l’esposizione di buone pratiche realizzate su specifici e circoscritti territori, diventa: “come posso generalizzare il particolare?” Ovvero quale norma (o insieme di norme) posso produrre per rendere un comportamento virtuoso particolare, appunto norma, comportamento pubblico generale? Perché, soprattutto nel caso del paesaggio, questo tema emerge prepotentemente: possiamo anche realizzare casi virtuosi di partecipazione dei cittadini a singoli processi decisionali, ma la scala non può essere quella puntuale del singolo intervento locale perché si perde la dimensione, il senso stesso del paesaggio (a meno di non volerlo ridurre, di nuovo, all’iconografia del filare di pini o dell’orizzonte di quella collina, cioè ad un elemento percettivo/estetico, certamente interessante, ma non decisivo).

Queste due domande, implicano una visione circa quale soluzione dare al governo dei conflitti di interesse che sempre sorgono durante processi di partecipazione e questa visione non può che nominarsi con il titolo nobile di “politica”. Ed infatti, tanto la legge regionale del 2007 , quanto il suo aggiornamento dopo la soluzione dell’interessante meccanismo della clausola di dissolvenza della legge in caso di mancata decisione legislativa da parte del Consiglio Regionale costituito dalla legge regionale del 2013  (indotta, diciamolo francamente, dall’approssimarsi delle elezioni regionali e dai segnali di progressiva disaffezione dell’elettorato rispetto alla politica e ai partiti tradizionali a favore dell’astensione e del Movimento 5 Stelle), rappresentano un tipo di risposta a quel problema, costituiscono una “politica”.

Resta ora da vedere quanto alla volontà legislativa espressa, faccia riscontro una volontà politica di implementazione di quella legge. Ed è questo il fulcro della mia terza domanda ontologica: “come funziona?” o meglio, “ma funziona davvero?” e se non funziona cosa posso fare per farla funzionare?

Dobbiamo, ovviamente, leggere la volontà politica sfociata nella legge del 2013  in combinato disposto con la nuova legge sul governo del territorio del 2015 , che recupera alla competenza regionale una centralità nella pianificazione territoriale che, invece, con la L.R. 1/2005 “Norme per il governo del territorio” si era spostata sui singoli Comuni. Vale la pena ricordare che la legge del 2005  trovava una sua non marginale motivazione proprio nella soluzione ad un problema democratico: l’avvicinamento dei poteri decisionali alla diretta rappresentanza del territorio, in quel momento data dai sindaci direttamente eletti dal popolo. Vi era una buona dose di retorica (in senso positivo, di metodo di composizione dei discorsi, delle argomentazioni) all’epoca che ci diceva che i sindaci avrebbero avuto maggiore capacità di interpretare gli interessi delle comunità rappresentate, dei cittadini, di quanto non ne avesse una istituzione più grande e, dunque, più lontana come la Regione. Ora, dobbiamo onestamente constatare – al di là delle soluzioni normative adottate – che quell’idea non ha trovato un reale riscontro, o meglio molto spesso i sindaci sono stati troppo vicini agli interessi (particolari) che si manifestavano sul territorio e, unitamente alla crisi della finanza pubblica che nel primo decennio del secolo ha colpito particolarmente i Comuni soprattutto quelli minori, questo ha fatto sì che essi cedessero agli interessi più organizzati e capaci di condizionarli (anche attraverso gli oneri di urbanizzazione che consentivano un po’ di ossigeno alla smunte casse comunali) producendo consumo eccessivo di territorio, realizzazioni urbanistiche spesso indifferenti ai valori territoriali e paesaggistici e aumento dei rischi idrogeologici, oltre che una eccessiva frammentazione della pianificazione territoriale sulla base dei confini amministrativi dei singoli comuni. Ecco, dunque, la riallocazione di funzioni al livello regionale. Ma, parallelamente, anche una certa centralità alle problematiche della partecipazione all’interno del processo di costruzione del piano, costituendo non solo una fase specifica di discussione pubblica e di concertazione con le forze sociali e produttive, ma anche una parte fondante della Valutazione Ambientale Strategica (VAS).

Forse, almeno per la legge del 2013 , iniziano a maturare i tempi per iniziare a trarre qualche primo elemento di valutazione circa la coerenza fra la volontà politica espressa del legislatore, quella espressa (o meno) dall’esecutivo e la capacità stessa dei cittadini di utilizzare le leve che la legge indubbiamente offriva.

De Simonis fa riferimento alle procedure avviate dal Comune di Montaione per gestire in termini partecipativi il “caso Castelfalfi”, borgo altomedievale interessato da profonda ristrutturazione proposta da una catena alberghiera di livello internazionale: un’esperienza di negoziati certamente importante perché ha, in qualche modo, forgiato la coscienza della legge in quanto ha tentato di dare corso ai principi del “dibattito pubblico”, che è il vero fulcro della legge. Al di là del problema relativo alla partecipazione economica dell’impresa nel finanziamento del processo di partecipazione (che certamente può condizionare il processo stesso, anche se il Comune in quel caso ha effettivamente tutelato l’interesse pubblico piuttosto che quello del privato, apportando significative modifiche al progetto stesso), ciò che mi appare essere l’insegnamento più importante di quel caso è che sia stato valorizzato l’apporto delle differenze all’intero processo piuttosto che il numero stesso dei partecipanti. L’assenza del counter expertise, cioè di un parere di esperti effettivamente terzo e diverso da quello del proponente, è stato forse l’elemento più debole, E, infatti, nel dibattito pubblico di imminente avvio sul nuovo progetto della Darsena a Livorno, agito dall’Autorità Portuale, una parte del finanziamento del proponente (€ 80.000) sarà impegnato proprio per sostenere un counter expertise che possa rappresentare un autorevole e scientificamente fondato parere terzo a disposizione dei cittadini che parteciperanno al processo.

Tuttavia non possiamo eludere il problema misurato nei primi anni di attuazione della legge del 2013  e in tutto il periodo di vigenza della legge del 2007 : la difficoltà dell’Amministrazione pubblica (regionale, in particolare, ma non solo) a mettersi nell’ordine di idee di ascoltare, scevra da pre-giudizi, e discutere con il pubblico i progetti di sviluppo del territorio. A mio avviso persiste in questo atteggiamento l’idea che la politica, la sua rappresentanza istituzionale costituisce una sorta di élite intellettuale, convinta non solo di sapere solo lei cosa sia bene per la comunità, ma soprattutto di sapere cosa veramente vuole il pubblico, cioè di interpretare realmente i suoi interessi, i suoi bisogni, i suoi desideri. Ora, può ancora darsi che la rappresentanza politica abbia competenze e capacità di definire un complessivo progetto di sviluppo del territorio (come effettivamente l’approvazione del Piano Paesaggistico ha dimostrato) che i diversi interessi frammentati nella società non sia oggi in grado di comporre in un quadro altrettanto coerente, ma non credo si possa dire che la politica abbia antenne così sensibili da interpretare, essa soltanto, i diversi interessi che si agitano nella società.

Sull’altra sponda non possiamo non registrare una certa pigrizia e anche un distacco dei movimenti del civismo organizzato (chiamerò così quella nebulosa di soggetti sociali che a vario titolo e con diversa intensità e capillarità sul territorio, organizzano gli interessi di parti della comunità) dalle pulsioni e dai cambiamenti in atto nella società toscana contemporanea.

Fatto sta che le problematiche della partecipazione ai processi decisionali, le sue forme e le opportunità offerte dalla legge, non sono entrate pienamente nel dibattito pubblico, nel sentire della popolazione toscana. Responsabilità per questa occasione mancata sono riscontrabili nelle istituzioni, nella politica soprattutto (che non ha saputo riflettere sul problema dell’essiccamento dall’interno della democrazia rappresentativa e si è limitata ad immaginare e a mettere in atto meccanismi tecnici per garantire la governabilità delle istituzioni anche al costo di una progressiva riduzione della partecipazione, come sono state le diverse leggi elettorali regionali e nazionale approvate) e anche nella società toscana.

Un’occasione mancata fino ad ora a fronte di uno scatto che si era registrato quando la legge sulla partecipazione rischiava di dissolversi per effetto delle sue procedure interne, quando si è compreso – forse – che con il dissolversi di quella legge si sarebbe rischiato di perdere un diritto. Ma dopo l’approvazione della nuova legge è calato, di nuovo, un assordante silenzio sul tema. Resistono esperienze importanti sul territorio da parte di singole comunità e sindaci che mostrano un sincero interesse per il miglioramento delle decisioni politiche attivando questi procedimenti partecipativi (penso al prossimo processo sui fanghi rossi di Gavorrano o a quello finanziato dal Comune di Calenzano che ha portato, di fatto, ad un esperimento di counter expertise sul progetto di sviluppo dell’aeroporto di Firenze offrendo la possibilità ai cittadini di avere una fonte di informazione diversa da quella del promotore stesso del progetto). Tutto ciò ha diffuso un certo interesse fra la cittadinanza che sempre di più si rivolge all’Autorità per la Partecipazione istituita dalla legge regionale del 2013 per chiedere di attivare processi di partecipazione o semplicemente per chiedere se su questo o quel progetto si debba/possa attivare simili procedimenti.

Fra queste anche richieste che riguardano specificamente il paesaggio o interventi che inciderebbero negativamente su di esso. Spesso richieste immature, attivate da un singolo comune o da piccoli gruppi di persone su uno specifico e delimitato intervento. Ma, come si è detto, il paesaggio è per sua natura un insieme complesso e vasto, per essere rilevante, di fattori ed elementi che lo compongono e per ciò stesso inadatto ad essere affrontato puntualmente. Tuttavia è vero che si è diffuso un pensiero critico sul paesaggio che intende fare sponda fra le problematiche locali e il livello macro cui si colloca il paesaggio e che riguarda l’intera Toscana (o, quanto meno, aree vaste della stessa). Sarebbe, credo, interesse della politica alimentare, lasciar sviluppare, questo pensiero critico che non può che essere salutare per la democrazia. E per il paesaggio, di cui abbiamo bisogno di diffondere la consapevolezza.

Personalmente, trovo sempre motivo di alimentarla passando talvolta dal Museo Casa di Giotto a Vicchio di Mugello. Da qualche anno il museo è stato svuotato e riorganizzato, facendone un centro di attività didattica e di consapevolezza culturale dell’arte giottesca, non potendo disporre di opere autentiche da mettere in mostra, legato al territorio e utilizzando tecnologie moderne: un modo per valorizzare e rendere consapevoli i visitatori (soprattutto giovani delle scuole) di quello che un tempo veniva chiamato genius loci. All’esterno del museo, sul retro che dà sulla vallata del Mugello, i curatori del museo hanno collocato alcune grandi cornici in acciaio corten su supporto, invitando i visitatori a guardare il paesaggio dentro queste cornici vuote e a riconoscervi... Giotto e le sue opere, ma anche le trasformazioni che il paesaggio ha subito nel corso dei secoli. Ovviamente, un’attenta osservazione riconoscerà gli elementi immutati del paesaggio come anche le sue mutazioni e si formerà un’idea in movimento del paesaggio, quella – io credo – più corretta. Analoga la funzione di vari “traguardi ottici” che, con Orizzonti comuni, sono stati installati a Montaione: favorire una rilettura visiva, attenta e critica, degli scenari quotidiani . Mi capita talvolta, affacciandomi dalla cornice mugellana, di ritrovare nel paesaggio inquadrato elementi che non esito a chiamare identitari, di me, della mia storia, della mia gente, del mio paesaggio, tanto esterno quanto interiore: è lì che ogni volta dobbiamo tornare per trovare il senso del nostro dirci comunità.


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(*) Questo editoriale è stato pubblicato in Orizzonti comuni. L'invenzione collettiva del paesaggio, a cura di P. De Simonis, R. Mancini, Firenze, Aska Edizioni 2016.



 


 


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